PNGLA 2026-2028: il nuovo Piano nazionale di governo delle liste d’attesa e cosa cambia rispetto alla bozza 2025-2027

Le liste d’attesa restano il banco di prova più visibile del Servizio sanitario nazionale, e il loro governo è oggi al centro di un percorso normativo che si trascina da mesi tra Ministero della Salute, Regioni e Province Autonome. La bozza del Piano Nazionale di Governo delle Liste d’Attesa (PNGLA) 2026-2028 è l’ultimo tassello di questo percorso: uno schema di intesa, da sancire in Conferenza permanente Stato-Regioni ai sensi dell’art. 8, comma 6, della legge 131/2003, che aggiorna un impianto rimasto fermo — sul piano amministrativo — al PNGLA 2019-2021, tuttora vigente.

Vale la pena ricostruire l’inquadramento, perché spiega anche perché siamo passati da una bozza “2025-2027” a una “2026-2028”. Lo schema di intesa sul PNGLA 2025-2027 aveva ottenuto il parere favorevole della Commissione Salute il 26 novembre 2025, ma subordinato all’accoglimento di cinque precise condizioni ritenute imprescindibili per garantire l’attuazione effettiva del Piano. Già in precedenza l’iter si era incagliato in Conferenza delle Regioni, quando era stato chiesto al Ministero di avere 120 giorni dalla pubblicazione del decreto per adeguare i sistemi informatici alla nuova piattaforma nazionale, a fronte dei 60 giorni su cui il Governo ha invece tenuto il punto. Lo slittamento del triennio di riferimento è, in larga parte, la conseguenza fisiologica di questo allungamento dei tempi: un Piano “2025-2027” che viene adottato a triennio ormai avviato perde senso, e diventa “2026-2028”.

L’impianto del Piano

Il documento conferma i cinque assi di riferimento già scelti dal tavolo tecnico:

• l’analisi dei bisogni e il governo della domanda;
• i nuovi sistemi per la garanzia dell’offerta, l’accessibilità e i tempi di attesa;
• i sistemi di monitoraggio e i flussi informativi;
• la comunicazione e la trasparenza;
• l’armonizzazione con il sistema di governance istituzionale.

Il filo conduttore è esplicito fin dall’introduzione e raccoglie un’eredità che risale al PNGLA 2010-2012: il problema delle liste non si risolve in modo “meramente quantitativo” agendo solo sull’offerta, ma coniugando il bisogno espresso con strategie di governo della domanda fondate su appropriatezza e priorità. La novità di metodo del 2026-2028 è il tentativo di superare la logica tradizionale che stima il fabbisogno sui soli consumi storici, introducendo una misura — il più possibile “corretta” — del bisogno reale di salute, secondo un approccio di popolazione.

Le novità principali

Governo della domanda e fabbisogno. Il Piano àncora la lettura del bisogno al Modello nazionale di classificazione e stratificazione della popolazione (MNCS), in sviluppo nell’ambito del PNRR Missione 6 — Componente 2 (intervento 1.3.2.3.1), con milestone nazionale a giugno 2026. L’obiettivo è dotare la programmazione di uno strumento quantitativo evidence based, capace di leggere scenari demografici ed epidemiologici (invecchiamento, cronicità, fragilità) e di contrastare tanto l’overuse quanto l’underuse, comprese le quote di bisogno inespresso e di inappropriatezza prescrittiva.

Appropriatezza e metodo RAO. Sul versante prescrittivo, il Piano valorizza le buone pratiche e le raccomandazioni delle linee guida ex art. 5, comma 1, della legge 24/2017, e conferma il modello dei Raggruppamenti di Attesa Omogenea (RAO), già introdotti dal 2019-2021, come criterio di appropriatezza dell’attesa. È previsto, entro 60 giorni dall’approvazione, l’avvio presso AGENAS di un Tavolo Permanente per i RAO e per gli altri strumenti di supporto alla prescrizione.

La Piattaforma Nazionale delle Liste d’Attesa (PNLA). È il cuore infrastrutturale del Piano e quello che, dal punto di vista dell’interoperabilità, merita più attenzione. Prevista dall’art. 1, comma 1, del DL 73/2024 presso AGENAS, la PNLA dovrà interconnettere 21 piattaforme regionali (PRLA) e produrre un Cruscotto nazionale per la governance delle liste tramite dati tempestivi. Sul piano funzionale il monitoraggio nazionale riguarderà la disponibilità delle agende prenotabili (con ripartizione tra SSN e ALPI, oltre al privato accreditato) e un set di indicatori sui tempi di attesa per classe di priorità, condivisi con Ministero, ISS e Regioni. I criteri di realizzazione, funzionamento e interoperabilità tra piattaforma nazionale e piattaforme regionali saranno definiti con apposito decreto ministeriale, sentita AGENAS. Non è un dettaglio: l’intero impianto di trasparenza verso il cittadino e di garanzia dei tempi poggia sulla effettiva interoperabilità di 21 sistemi regionali eterogenei con i rispettivi CUP — un tema che AGENAS sta affrontando proprio in questi mesi con l’attività di audit e affiancamento delle Regioni e lo sviluppo della versione 2.0 della piattaforma.

Governo dell’offerta. Si conferma il paradigma degli ambiti territoriali di garanzia e dei percorsi di tutela (incluse le liste di tutela), con l’integrazione del privato accreditato e il coinvolgimento dei nuovi attori del DM 77/2022 e della farmacia dei servizi. Entrano a regime modelli organizzativi di presa in carico ambulatoriale come il day-service e le prestazioni a distanza: televisita e telemonitoraggio come modalità erogative, teleconsulto come leva di appropriatezza prescrittiva, in coerenza con la Piattaforma Nazionale di Telemedicina.

Sezione ricoveri e RAO ricoveri. Per i ricoveri programmati il Piano estende la logica RAO con i RAO ricoveri: l’assegnazione della classe di priorità deve basarsi su un protocollo esplicito e trasparente che consideri tipologia di intervento, diagnosi, età, genere, comorbidità e impatto sociale della patologia. L’attribuzione resta un atto clinico, non condizionato dalla capacità di offerta della struttura, ed è collegata alla logica volumi/esiti del DM 70/2015. L’approccio metodologico è rinviato all’Allegato C, con un tavolo tecnico dedicato entro 60 giorni.

Sistema di disdetta e sanzione per il no-show. L’Allegato B — adottato con la specifica procedura dell’art. 3, comma 5, del DL 73/2024 — disciplina il sistema di disdetta e, ai sensi del comma 7, la conseguenza per chi non si presenta senza giustificata disdetta: il pagamento della quota ordinaria di partecipazione al costo (anche per gli esenti, salvo forza maggiore e impossibilità sopravvenuta). Spetta alle Regioni disciplinare con apposito atto oggetto della sanzione, accertamento, cause di giustificazione e gestione dei crediti, contemplando casistiche di esclusione (decesso, lutto, ricovero, motivi di salute documentati, incidente). Per gli operatori questo significa integrazione effettiva tra applicativi di prenotazione ed erogazione e tracciabilità completa delle disdette su tutti i canali.

Monitoraggi. Il Piano articola monitoraggi ex ante ed ex post sulle prestazioni ambulatoriali e di ricovero, sul flusso delle prescrizioni (anche via Sistema Tessera Sanitaria) e — punto cruciale — sull’effettiva inclusione di tutte le agende nel sistema CUP, comprese quelle della libera professione intramuraria. È il presupposto, ribadito anche nei punti dell’intesa, di tutto il modello di garanzia.

Comunicazione e trasparenza. Compaiono un glossario tecnico e un glossario per il cittadino, un piano di comunicazione, il monitoraggio dei siti web e il rafforzamento del sistema di raccolta e gestione delle segnalazioni degli utenti su disservizi, criticità di accesso e tempi non coerenti con i bisogni di cura.

Armonizzazione e governance. Il Piano si raccorda con il sistema nazionale di garanzia e disciplina il rapporto tra liste d’attesa ed emergenze. Sul fronte istituzionale, con l’adozione del nuovo Piano decade l’Osservatorio Nazionale delle Liste d’Attesa: le funzioni di confronto e monitoraggio vengono affidate, per l’intera vigenza del Piano, al sottogruppo del Comitato LEA dedicato alle liste di attesa, che sarà ampliato per garantire la partecipazione di tutte le Regioni.

Resta fermo, infine, il vincolo trasversale: dall’attuazione del Piano non derivano nuovi o maggiori oneri rispetto alla legislazione vigente.

Cosa cambia rispetto alla bozza 2025-2027

Chi ha letto entrambi i testi nota subito che l’ossatura del corpo del Piano è sostanzialmente identica: stesse sezioni (specialistica ambulatoriale, ricoveri, piani regionali, monitoraggi, comunicazione, armonizzazione), stessi paragrafi, stesso indice. La revisione 2026-2028 non riscrive il modello: lo snellisce e lo riorganizza. Le differenze concrete sono però rilevanti.

1. Slittamento del triennio e natura del testo. Oltre al cambio di orizzonte temporale (2025-2027 → 2026-2028), cambia anche l’inquadramento formale. La bozza 2026-2028 si presenta come schema di intesa da sancire in Conferenza Stato-Regioni, con un articolato di impegni espliciti per le Regioni (gestione di tutte le agende, ALPI inclusa, tramite CUP; adozione dei Piani regionali entro 120 giorni; azioni di monitoraggio).

2. Drastico snellimento del documento. Si passa da 191 a 118 pagine. La riduzione non riguarda il corpo normativo, ma soprattutto gli allegati tecnico-metodologici.

3. Riorganizzazione degli allegati: da 10 a 7. È il cambiamento più sostanziale. La bozza 2025-2027 contava dieci allegati (A, B, C, D, E, F, G, H, I e L); la 2026-2028 ne prevede sette (A–G). In dettaglio:

• Esce, come allegato autonomo, l'”Approccio metodologico per la stima del fabbisogno di prestazioni” (era l’Allegato A del 2025-2027). Il tema del fabbisogno resta nel corpo del Piano, agganciato al MNCS, ma perde l’apparato metodologico dedicato in appendice.
• Escono i due allegati tecnici di monitoraggio: le “Specifiche tracciato tecnico monitoraggio ex ante” e il “Monitoraggio dell’effettiva inclusione di tutte le Agende” (Allegati E ed F del 2025-2027) non figurano più come allegati separati.
• Ri-letterazione: le linee di indirizzo nazionali sui sistemi CUP — l’allegato adottato con la procedura speciale del DL 73/2024 — passano dall’Allegato C all’Allegato B; la metodologia RAO ricoveri passa dall’Allegato D all’Allegato C; i glossari tecnico e per il cittadino diventano Allegati E ed F.
• Entra un nuovo Allegato G – “Prestazioni oggetto di monitoraggio”, che esplicita l’elenco delle prestazioni e degli interventi monitorati, articolato in G.1 (specialistica) e G.2 (ricovero). È un’aggiunta non banale: porta dentro il Piano la lista operativa di ciò che viene effettivamente misurato.

4. Nuovo assetto di governance in premessa. La bozza 2026-2028 aggiunge, rispetto alla precedente, un passaggio esplicito sul “dopo Osservatorio”: il confronto tra Regioni, AGENAS e Ministero viene affidato al sottogruppo del Comitato LEA, ampliato a tutte le Regioni. Nella 2025-2027 la decadenza dell’Osservatorio era enunciata senza definirne con altrettanta chiarezza il sostituto operativo — un punto, peraltro, su cui le Regioni avevano chiesto garanzie tra le cinque condizioni del parere di novembre 2025.

5. Alleggerimento dell’enfasi sugli “strumenti innovativi” del governo della domanda. L’introduzione del 2025-2027 dedicava un’ampia elencazione agli strumenti per intercettare il bisogno espresso (proxy come ricorso ad ALPI, privato, accessi evitabili al PS) e inespresso (medicina di popolazione, sanità d’iniziativa, stratificazione per profili di rischio, progetti di salute). Nella 2026-2028 quella parte è significativamente sfrondata: il Piano “rappresenta” le linee di attività anziché “introdurle”, con un tono più prudente e meno programmatico.

6. Sul nodo dei tempi di adeguamento, infine, non c’è la marcia indietro che le Regioni chiedevano: la richiesta di portare a 120 giorni l’adeguamento dei sistemi informatici alla nuova piattaforma non risulta accolta, e questo resta il principale punto di frizione politico-tecnico dell’intero percorso.

In sintesi

Il PNGLA 2026-2028 non è un Piano nuovo, ma una versione più asciutta, più “negoziabile” e più centrata sull’essenziale della proposta che si era arenata a fine 2025. Conserva intatti i pilastri concettuali — governo della domanda, RAO e RAO ricoveri, ambiti di garanzia e percorsi di tutela, PNLA e interoperabilità delle 21 piattaforme regionali, sistema di disdetta con sanzione no-show, glossari e trasparenza — ma sposta in secondo piano l’apparato metodologico più ambizioso (la stima strutturata del fabbisogno) e chiarisce la governance post-Osservatorio.

Le incognite, però, sono quelle di sempre, e sono di sistema più che di testo: la maturità reale dei sistemi informativi regionali e la loro effettiva interoperabilità con la PNLA, la sostenibilità della clausola di invarianza finanziaria a fronte di obiettivi così estesi, e la tenuta del calendario di adeguamento. È su questi tre fronti — non sull’eleganza del documento — che si misurerà la differenza tra un Piano scritto e un Piano applicato.